民生領域又一重要反壟斷執法成果——評上海市市場監管局查辦醫藥行業壟斷協議案

　　近日，上海市市場監管局對上海信誼聯合醫藥藥材有限公司（以下簡稱上海信誼）、河南潤弘制藥股份有限公司（以下簡稱河南潤弘）與成都匯信醫藥有限公司（以下簡稱成都匯信）達成并實施壟斷協議作出行政處罰決定，責令三家公司停止違法行為并沒收違法所得，對其分別處以2023年度銷售額10%、4%和4%的罰款。同時，上海信誼的直接責任人郭某被認定對相關壟斷協議的達成負有個人責任，被處以罰款50萬元。這是2022年修改的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“反壟斷法”）第五十六條第一款增加規定壟斷協議案件的“個人責任”以來，我國首個適用該條款追究個人責任的案件，體現了我國在藥品這一重要民生領域反壟斷執法的最新動向。

　　一、本案中三家公司達成并實施橫向壟斷協議，損害患者利益和社會公共利益，應予以依法查處

　　本案涉及藥品領域典型的橫向壟斷協議，行政處罰決定書從三個要件進行了分析。在實施主體上，案涉三家公司是具有競爭關系的經營者，均處于甲硫酸新斯的明注射液的銷售環節，銷售的注射液產品具有緊密替代關系，并且三家公司為獨立的經營主體，不具有影響獨立經營的關聯關系。在行為表現上，三家公司相關負責人先通過電話聯系達成對山東市場共同漲價的協議，后通過會面協商將全國市場價格提升至山東市場價格水平；對全國公立醫院、民營醫院的銷售市場進行劃分，包括由上海信誼取得成都匯信的代理權并僅對民營醫院銷售、上海信誼與河南潤弘共用一家省級代理商，劃分對公立醫院銷售的市場份額的協議。在行為違法性上，競爭者之間固定或者變更價格、分割銷售市場的橫向壟斷協議，人為扭曲了正常的市場競爭機制，其反競爭性非常明顯，在一些國家或地區往往被稱為“核心卡特爾”。就本案而言，案涉三家公司屬于甲硫酸新斯的明注射液的主要銷售企業，其共謀漲價并將價格固定在較高水平的行為使得價格喪失了傳遞供求信息和調節生產的功能，導致該市場上的生產要素無法實現合理配置，也削弱了經營者通過創新擴大利潤的動力；劃分市場的行為限制了銷售，使得經營者無法根據效益優劣調整生產規模，導致該藥品資源無法合理配置。因此，案涉行為構成反壟斷法第十七條明確列舉的固定或者變更商品價格、分割銷售市場的橫向壟斷協議。

　　甲硫酸新斯的明注射液為麻醉手術的常用藥物，在臨床上具有重要價值，且屬于醫保甲類藥物，主要用于公立醫院臨床，大部分由國家醫保基金支付。本案橫向壟斷協議排除、限制甲硫酸新斯的明注射液市場競爭，損害了患者利益與社會公共利益。具體表現為：大幅提高了藥品價格，提高了患者的治療費用，還造成市場供應緊張，損害患者利益；同時，增加了國家醫保基金的支付，損害社會公眾利益。

　　二、本案不僅依法處罰了涉案的經營者，而且還首次處罰了涉案的個人，意義重大

　　我國反壟斷法之前只規定經營者的法律責任，而該法在2022年修改后第五十六條第一款中新增規定：“經營者的法定代表人、主要負責人和直接責任人員對達成壟斷協議負有個人責任的，可以處100萬元以下的罰款”。這就引入了對壟斷協議這一嚴重壟斷違法行為的“雙罰制”，以便于更有效地發揮反壟斷法的威懾力。雖然反壟斷法中對經營者的罰款數額往往是巨大的，但這最終是由公司或者其股東承擔的，對個人的影響不大，個人甚至還因為其對公司獲利有功而被獎勵，這會使得反壟斷法的威懾力大打折扣。增加對于嚴重壟斷違法行為個人責任的規定可以進一步加大對壟斷行為的威懾力，更好實現反壟斷法第一條“預防和制止壟斷行為”的立法意旨。

　　就本案而言，案涉壟斷協議于2020年1月達成，持續至2023年12月，即案涉三家企業就固定價格、劃分市場的行為在2022年8月1日修改后的反壟斷法施行之后仍處于持續狀態，因此完全可以依據該法第五十六條第一款的新增規定追究相關人員的個人責任。在個人責任的具體判斷上，郭某時任上海信誼招商代理事業部總經理，負責銷售業務，不僅代表上海信誼出面與其他兩個公司有關人員持續溝通、商議達成壟斷協議，還安排協調了壟斷協議的落實，對于壟斷協議的達成、實施均起到重要作用，是案涉壟斷協議的直接責任人員，應當根據反壟斷法第五十六條第一款承擔個人責任。

　　本案行政處罰決定書在充分調查事實的基礎上，對于經營者內部人員在壟斷協議的達成、實施行為中所起的作用進行了詳細的分析論證，首次依據修改后的反壟斷法追究壟斷協議案件的個人責任，具有較強的典型意義。

　　三、本案在確定罰款數額時充分考慮了法定的裁量因素，并依法適用了寬大制度

　　本案處罰決定書對三家公司及個人的罰款數額分別進行了裁量，考慮了不同責任主體的情況。我國反壟斷法在第五十六條對于達成并實施壟斷協議的罰款額度規定了適用區間，即“上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款”，個人達成壟斷協議的罰款區間為“100萬元以下”。在個案中反壟斷執法機構需要在這個區間內確定合理的罰款比例或數額，這也是對執法水平的一種考驗。根據反壟斷法第五十九條的規定，反壟斷執法機構確定具體罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度、持續時間和消除違法行為后果的情況等因素。雖然本案固定價格、分割市場的橫向壟斷協議通常被認為是對競爭損害最大的行為類型，具有嚴重的社會危害性，且在本案中的持續時間較長，但是執法機構考慮到河南潤弘與成都匯信并非壟斷協議的組織方，且存在積極配合調查，主動降低藥品價格等情節，分別對這兩家公司處以上一年度銷售額4%的罰款。郭某存在積極配合調查，如實陳述有關情況并提供相關證據材料等情節，因此對其個人處以50萬元的罰款。

　　對于上海信誼，一方面，對其適用10%的最高罰款比例，以體現其作為壟斷協議組織者應當承擔主要責任的法律嚴肅性；另一方面，又基于其主動報告了與河南潤弘、成都匯信達成并實施壟斷協議的有關情況并提供了重要證據材料的事實，而對該公司依法減輕上述罰款。這樣的處罰決定完整呈現了壟斷協議寬大制度的適用邏輯。壟斷協議由于形態的隱秘性，難以被發現和調查取證，寬大制度作為能夠有效分化瓦解壟斷聯盟、獲取壟斷協議證據的重要舉措，有利于提高反壟斷執法機構查處壟斷協議的效率，節約執法成本。根據反壟斷法第四十六條第三款的規定，經營者主動報告并提供重要證據的，可以減輕或免除處罰。《禁止壟斷協議規定》第三十七條進一步明確了寬大制度的申請條件包括申請時間以及證據條件，第四十七條還規定了“階梯式減免”。在判斷能否適用寬大制度減免處罰時，應當考慮主動報告的時間先后、提供證據的重要程度、達成與實施壟斷協議的情況與配合義務。上海信誼在本案調查前主動報告了達成并實施壟斷協議的有關情況，并且提供了重要證據材料，申請適用寬大制度予以減免處罰。根據《禁止壟斷協議規定》第四十七條第一款，作為第一個申請者，可以免除處罰或者按照不低于80%的幅度減輕處罰。本案對壟斷協議組織企業依法從重處罰的同時，考慮其第一個申請并主動報告重要證據等情況，依法減輕處罰，體現了對于寬大制度的嚴格適用與罰款額度的合理裁量。

　　總之，本案作為我國民生領域又一重要的反壟斷執法成果，既體現了常態化監管下經營者加強反壟斷合規的重要性，也警示經營者的法定代表人、主要負責人和直接責任人員避免踩踏反壟斷法的紅線，共同維護公平競爭的市場秩序。（王先林  上海交通大學講席教授，國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組成員，中國法學會經濟法學研究會副會長）