近年來，我國耕地保護力度持續加強，高標準農田建設穩步推進，農業綠色發展水平顯著提升。然而，耕地的高強度、超負荷利用，一定程度上加劇了土壤有機質流失、生物多樣性下降，導致土壤退化問題突出。2016年起，我國在部分地區探索實行耕地輪作休耕制度試點，取得顯著成效。耕地輪作休耕是落實“藏糧于地”戰略的重要舉措。今年4月，中共中央、國務院印發《加快建設農業強國規劃（2024—2035年）》，強調“健全耕地輪作休耕制度，加強受污染耕地治理和安全利用”。強化耕地質量保護與提升，推動輪作休耕實現用養結合，將為保障國家糧食安全、建設農業強國提供重要支撐。
統籌協調耕地保護與利用
休耕是讓耕地休養生息，在一定時期內通過減少耕作次數，降低農藥、化肥與水資源使用量，緩解長期高強度耕作對土壤結構與農田生物多樣性的損傷，推動耕地生態功能逐步恢復，保護和提升地力。輪作指在同一塊土地上，按照一定順序輪換種植不同作物，實現種地養地結合。休耕、輪作是恢復地力、促進農業可持續發展的重要管理措施。
我國有悠久的輪作種植傳統，經歷了“遷徙式—輪歇式—季節式”演進，體現出“用養結合、地力常新”的農耕智慧。原始社會由遷徙不定的生荒耕作到相對定居的熟荒耕作，在此過程中形成了游耕制，其本質是周期掠奪性的“遷徙式”休耕。商周時期“石器鋤耕”、春秋時期“鐵犁牛耕”形成的“菑新畬”與“田萊制”，其本質是耕種地與撂荒地間周期計劃性的“輪歇式”休耕。此后，在整個封建社會形成了相對穩固的封閉式小農經濟模式，實踐中形成經驗驅動的“季節式”休耕、“刀耕火種”式的“撂荒式”休耕。
縱觀數千年農耕文明史，傳統農業中基于天時判斷、地力恢復和農民經驗決策的休耕，是自發、零散的個體行為，而現代農業堅持尊重自然、保護自然的理念，倡導人與自然和諧共處的農耕種植，其本質是可持續性休耕。20世紀90年代以來，我國耕地面臨過度開發利用、水土資源持續退化等問題，為修復土壤地力、維護農田生態系統穩定，應對糧食安全挑戰，重新審視并實行耕地輪作休耕成為農業政策調整的重要舉措。1998年，土地管理法的修訂為耕地保護提供了法律依據，通過實施退耕還林還草等重點生態工程，帶動部分地區探索生態性休耕，相關工作向制度化、系統化邁進。
黨的十八大以來，圍繞保障國家糧食安全與推進生態文明建設，我國不斷完善耕地保護制度體系，耕地保護步入系統推進、提質增效階段。2015年，習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中指出，“利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力”。制度化探索納入耕地綜合治理體系。2016年中央一號文件提出“通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展綜合治理”，對實行耕地輪作休耕制度試點作出部署。此后，《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》《耕地草原河湖休養生息規劃（2016—2030年）》相繼出臺，加強政策引導，推動耕地休養生息，采取“養、退、休、輪、控”綜合措施，形成耕地保護與利用協調發展的長效機制，休耕制度走向系統化、精準化，耕地治理從片面追求產出向“用養結合、永續利用”轉變。
耕地輪作休耕實踐持續深化，推動制度全面落實并不斷健全。2023年中央一號文件提出“健全耕地休耕輪作制度”，體現其在推進農業綠色發展中的重要作用。今年中央一號文件將“強化耕地保護和質量提升”列為重點任務，統籌推進耕地數量、質量、生態一體保護。《加快建設農業強國規劃（2024—2035年）》強調“加強受污染耕地治理和安全利用”，進一步拓展了休耕的生態修復、資源調控等功能。今年7月，國務院常務會議討論并原則通過《中華人民共和國耕地保護和質量提升法（草案）》，指出“綜合施策持續恢復和提升耕地生態功能”，為持續推進耕地輪作休耕提供了法治保障。
因地制宜探索輪作休耕模式
2016年，我國探索實行耕地輪作休耕制度試點，率先在東北冷涼區、北方農牧交錯區開展輪作試點，在河北地下水漏斗區、湖南重金屬污染區和西南西北生態嚴重退化地區開展休耕試點。此后輪作休耕面積和覆蓋范圍穩步擴大。從2016年至今，全國耕地輪作休耕實施面積由616萬畝增至6900萬畝以上，實施省份由9個增至24個。
我國幅員遼闊，地形復雜，從南到北縱貫7個氣候帶，從東到西橫跨三級地勢階梯，氣候條件、土壤性狀等自然條件千差萬別，不同地區耕地退化的成因與形式各異，因此休耕的目標與方式也存在差異。從具體目標來看，休耕模式可分為生態恢復型、污染修復型、地力提升型和節水保水型。從空間分布來看，包括塔里木河流域地下水超采區節水壓糧型休耕區、隴中黃土高原生態修復型休耕區、黑龍江寒地井灌稻區節水保水型休耕區、長株潭地區重金屬污染清潔去污型休耕區等重點區域，實踐形式多元且治理方式具有較強針對性，有效緩解了耕地退化及水資源短缺問題。各地轉變農業生產方式，推動經濟效益與生態效益同頻共振。
針對生態脆弱、土壤退化、水土流失嚴重等地區，推行生態恢復型休耕。主要通過退耕還林還草和草本植物種植修復耕地，形成沙蝕風蝕防控式、水土流失治理式等模式。例如，云南省硯山縣在首次實施休耕的3年間，土壤有機質、全氮、速效鉀等營養元素養分含量持續上升，有效減輕耕地利用強度。該縣平遠鎮木瓜鋪村、蒲草村休耕地塊與傳統種植玉米相比，每公頃平均減少化肥、農藥、農膜等投入品870公斤，減少成本約2400元。宣威市寶山鎮以試點為契機，引進優質黑大豆種植，較普通大豆高1.5元/公斤，畝均增收約242元。石林彝族自治縣小密枝村通過種植光葉紫花苕子并翻壓還田，實現化肥農藥零增長，且休耕地塊耕作時間較傳統玉米種植減少55天。再如，貴州省休耕試點區域重點在坡度15度以上、25度以下的石漠化地區，通過實施休耕與配套的綠色耕作措施，土壤養分主要性狀指標呈正向變化，容重平均含量下降，水源涵養和生物多樣性顯著提升，2022年石漠化面積較2016年下降約37%。
在重金屬污染區，主要實行污染修復型休耕。采用修復性植物種植和土壤修復技術對受污染耕地實施治理，形成重金屬污染去污式、放射物污染隔離式等模式。以湖南長株潭地區為例，對重金屬污染嚴重區域采取“生物移除”方式，通過種植高粱、桑樹等重金屬富集能力強的作物，移除土壤中的重金屬。治理后試點區稻米鎘含量達標率超90%，土壤有效態鎘含量下降20%以上。比如，湘潭市姜畬鎮、株洲市虎踞鎮重金屬污染區在休耕基礎上結合施用石灰、深翻耕作與種植綠肥（紫云英、肥田蘿卜等），土壤pH值由5.5升至5.88，有效態鎘含量下降20%至30%；湘潭市鶴嶺鎮重金屬污染區實行季節性休耕，通過桑樹、果樹等經濟作物輪作改良土壤，錳含量明顯下降，附近水源錳含量也低于國家標準0.1mg/L。
選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的地區推廣地力提升型休耕，形成土壤酸化修復式、土壤鹽堿化治理式等模式。例如，甘肅省大力調整作物結構，推動糧食作物向綠肥作物轉化，試點以來土壤有機質和全氮含量顯著提升，鈣離子、硫酸根等水溶性離子含量減少。會寧縣種植綠肥作物還田、深翻曬垡后，土壤有機質含量普遍提高，其中毛笤子、箭舌豌豆增加較為明顯，相較試點前，土壤容重降低2.1%，有效磷含量增長約1.4%。環縣創新“增施有機肥—深耕—種植綠肥—殺青還田—旋耕保墑—翌年深耕再種植綠肥”休耕模式，土壤理化指標顯著提升和改善。再如，江蘇省率先開展省級耕地輪作休耕制度試點，在稻麥兩熟種植地區實行小麥一季休耕，每年每畝耕地平均減施純氮15千克、磷鉀肥10千克、農藥200克，減少化學品投入50%左右。針對丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區、沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴重地區，推廣稻肥、稻油輪作模式，實施區域土壤有機質含量平均提高1％左右，有效提升了耕地地力。
針對典型地下水超采區、高強度灌溉農業主導區等水資源供需矛盾突出的地區，以節水保水型休耕為主。采取“雨養休耕”或適應性作物種植，減少對地下水資源的依賴，促進水資源自然恢復，形成地下水漏斗區水資源調控式、寒地井灌稻區節水保水式等模式。以新疆塔里木河流域為例，通過地表水冬灌實施冬小麥休耕，配合綠肥種植，形成干旱缺水區節水壓糧式休耕模式，該流域10萬畝冬小麥耕地啟動休耕試點，三年累計減少地下水開采量1.5億立方米。同時，在果麥套種區休耕小麥，探索以果樹漫灌改溝灌為主的栽培模式，灌水量減少近40％。河北是典型的資源型缺水省份，地下水長期超采，形成全國最大的地下水漏斗區。該省對冬小麥實行休耕，在春夏季節種植玉米、雜糧和雜豆等作物，通過“一季雨養、一季休耕”減少地下水開采，試點區域土壤容重、有機質、酸堿度等指標基本穩定，年均減少灌水3.6次，畝均節水180立方米，化肥施用量（折純）畝均減少約29公斤，后茬作物玉米年均增產約3.5%。
休耕的國際經驗做法
為應對耕地資源過度利用、生態退化與農業轉型壓力的挑戰，許多國家和地區積極探索休耕模式。各國休耕實踐反映了本國基本制度的特質，例如，美國“土地保護儲備項目”凸顯市場化特征，強調休耕制度的靈活性與契約履行的規范性；日本“水田休耕計劃”以調控稻米產業結構為核心，強調行政主導與農業精細管理并重；歐盟“共同農業政策”強調強制性生態義務與激勵性綠色支付相結合；澳大利亞、加拿大聚焦生態敏感區保護，強調生態友好型休耕的可持續農業實踐；等等。實踐證明，休耕是對傳統耕地超負荷利用模式的積極轉型，是耕地保護理念由“機械保護”轉向“生命體養護”的切實路徑，各國普遍遵循“減壓—修復—提升”的耕地利用邏輯，體現政府主導、生態導向和制度支持的共識。
科學空間規劃精準施策。休耕空間規劃重點圍繞在哪里休耕、休耕多久等問題，是實施休耕的“指南針”。美國構建了基于野生動物棲息地效益、農業效益等環境因子與政府成本因子的環境效益指數，精準評估耕地生產潛力與生態環境狀況來識別地塊，結合耕地自然資源稟賦統籌規劃的同時，建立全國統一的農產品有機認證體系，提高有機食品在整體食品貿易中的比重，將休耕作為發展有機農業的重要手段，促進農業綠色轉型發展。
合理確定休耕規模。休耕規模設計重點回答“休多少”的問題，需立足糧食安全，規模過大可能削弱糧食生產能力、沖擊市場供應，規模過小則難以滿足土地修復、生態改善需求。日本高度依賴糧食進口，依托海外耕地儲備實現國內高比例休耕規模，累計休耕面積占耕地總面積的64.6%，對未參與休耕的農戶征收每公頃10萬至20萬日元不等的代償費用。需要警惕的是，若缺乏統籌機制，可能造成市場供需錯配。
多樣化補償調動農戶積極性。為保障休耕高效實施，各國結合自身國情和經濟能力，對休耕農戶給予必要的補償。整體來看，包括以下幾種方式：一是財政補貼，彌補因休耕造成的直接產出損失；二是生態績效獎勵，按綠肥種植、植被恢復等成效發放獎勵；三是技術援助與激勵，用于支持生態農業轉型和后續土地管護。美國簽訂長期休耕合同的農戶除年租金外，還可獲得50%的生態恢復（如植樹造林、濕地恢復等）成本補助，如果休耕農戶在合同期內擅自復耕或未履行承諾義務，政府將終止其補貼資格，要求退還已發放的補償金，并視情節支付違約金。英國為退出耕作的農戶提供終身養老金，或每年不超過125英鎊/公頃的長期補貼。加拿大一次性給予永久性休耕農戶最高6.4萬加元補貼。澳大利亞通過提供農機10%購置補貼、免耕播種機50%修改費等方式，支持可持續農業發展。
資源環境約束趨緊提出新挑戰
我國人均耕地面積不足世界平均水平的40%，土壤有機質平均含量約為歐美發達國家的60%，卻用全球9%的耕地養活近20%的人口，實現糧食產量“二十一連豐”，為全球實現消除貧困和零饑餓目標作出重要貢獻。然而，當前增產不代表永續高產，過去部分區域化肥農藥過量施用、重型機械碾壓和單一種植等問題疊加，引發耕作層變薄、變瘦、變硬、酸化、污染物超標等問題，制約耕地資源永續利用，威脅國家糧食安全和生態安全。進入新發展階段，我國加快推進農業農村現代化和綠色低碳轉型，資源環境約束趨緊對耕地生態保護提出更高要求。
我國現有耕地中，中低產田占比超過三分之二，低等級耕地存在土壤肥力不足、水利條件差、耕作層淺薄等問題，成為制約耕地質量提升的瓶頸。與20世紀80年代相比，部分區域耕地退化問題突出，東北地區黑土地耕作層厚度持續變薄，局部地區土壤有機質含量下降約50%。北方地區因水鹽運動失衡導致鹽堿化耕地增加約30%。需以輪作休耕為抓手，持續提升土壤質量，夯實糧食安全根基。
2023年度全國國土變更調查結果顯示，全國耕地面積19.29億畝。從地區分布看，秦嶺—淮河以北耕地占比64%，其中黑龍江、內蒙古、河南、吉林、新疆5省區合計耕地面積接近全國耕地面積的40%。北方地區耕地持續增加使農業用水需求高度集中在水資源緊缺地區，水土資源不匹配導致地下水位下降、水生態系統退化等問題。在此背景下，需充分考慮區域實際水資源承載能力，因地制宜實施季節性休耕，緩解水資源壓力，推動地下水位恢復。
隨著現代農業向綠色化、智能化、集約化轉型，休耕不僅限于恢復地力與改善生態環境，還要發揮有機農業發展、耕地高效利用、鄉村振興等多重功能。近年來，休耕與土壤固碳增匯及生態補償機制的銜接日益緊密，為功能拓展提供了可能。
有序休耕夯實糧食安全根基
今年中央一號文件繼續把確保國家糧食安全擺在首要位置，強調“持續增強糧食等重要農產品供給保障能力”。這就要求提高糧食綜合生產能力，確保平時產得出、供得足，極端情況下頂得上、靠得住。推動耕地保護和休耕政策實施是實現糧食穩產增產的重要環節，要順應現代農業發展需要，不斷健全耕地保護制度體系，分類施策、統籌推進耕地輪作休耕，持續提升資源配置效率和精準度，夯實糧食安全根基，更好滿足人民群眾日益多元的食物消費需求。
一是合理制定長期休耕空間規劃。堅持“生態優先、分類施策、科學統籌”原則，以空間分區分類為基礎，綜合考慮耕地資源承載力、產業基礎、農戶意愿與氣候條件等因素，系統評估耕地利用適宜性，設計“目標明確、數量適宜、布局合理、長短結合”的長期休耕空間規劃。針對不同地區耕地退化突出問題確定休耕規模、探索輪作休耕模式，堅持嚴重退化區長期休耕的同時，通過在一般退化區動態輪換實現大范圍短期休耕。強化休耕規劃與國土空間規劃、產業結構調整、區域發展戰略的統籌銜接，建立差異化補償標準，避免“一刀切”，切實提升休耕政策的區域適配性與實施效果。
二是統籌協同長期與短期目標。堅持“定位、定量、定期”原則，推動休耕政策短期顯效與長期可持續有機統一。短期目標聚焦農田生態系統破壞嚴重地區，著力緩解耕地污染、土壤退化、水資源緊張等突出問題，及時控制耕地資源損耗。長期目標立足構建耕地生態保護長效機制，推動休耕制度法治化、常態化，全面提升耕地生態治理能力。優化種植結構和空間布局，統籌推進耕作制度與產業配置調整，推動過高強度耕地利用向低污染、生態化轉型。探索休耕政策與碳匯交易、綠色認證、生態產品價值實現機制有效銜接，推動生態農業與現代農業融合發展。分階段、分區域設定休耕目標，構建多元實踐路徑，推動農業生產與生態修復協同增效。
三是創新機制，增強市場調節聯動力。將耕地輪作休耕納入國土空間總體規劃和相關專項規劃，健全休耕地管理機制，推動政策制定、規劃統籌、執法監管多層協同，實現規范化、制度化、常態化管理。構建“中央統籌—省級協同—市縣落實”聯動推進機制，形成覆蓋休耕區域生態修復、經濟效益、政策執行的全周期監測與反饋體系，強化治理效能。鼓勵社會資本參與休耕地文旅開發、生態養殖、觀光農業和碳匯項目，支持涉農企業、平臺等主體開發生態產品，推動土地資源高效利用。完善政策驅動與市場激勵相結合的長效機制，推動輪作休耕有效實施。
四是健全利益補償機制，調動農戶參與積極性。構建符合農戶利益的多維核算體系與補償機制，因地制宜制定補償標準。支持農戶在休耕期開展鄉村生態種養、生態旅游等多種經營，實現生態修復與市場收益雙重提升。鼓勵農民合作社等作為經營主體，推動耕地規模化集約化經營與動態休耕統籌實施。推行“過渡性補貼+績效獎勵”模式，切實保障農戶利益，對生態恢復效果顯著地區給予獎勵，激發農戶與管理部門參與積極性，推動在撂荒耕地廣泛實施休耕。
（本文來源：經濟日報 作者：北京師范大學地理科學學部地理數據與應用分析中心 執筆：宋長青 葉思菁 高培超 房德琳）
